盈科律師老梁2017-11-07 20:33:04

最高人民法院

土地使用權被依法徵收後原土地使用權人與後續的土地出讓行為不再具有利害關係，故不具有提起行政訴訟的原告資格

裁判要旨

一、《中華人民共和國行政訴訟法》在原告資格方面所確立的“利害關係”標準，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬於原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

二、在人民政府的徵收決定生效後，原土地使用權人享有的土地使用權就已經消滅，因此原土地使用權人與後續的國有建設用地使用權出讓行為不再具有利害關係，也就不再具有提起行政訴訟的原告資格。

案情簡介

一、2013年，洛陽市老城區人民政府作出《房屋徵收決定》，決定對案涉熊怡萍擁有的房屋及土地使用權實施徵收。2014年，洛陽市政府作出《關於洛陽古城整治與保護專案一期地塊國有建設用地使用權出讓方案的批覆》（以下簡稱“《批覆》”），同意將案涉土地以掛牌方式公開出讓。

二、熊怡萍認為《批覆》侵犯其合法權益，訴至鄭州中級院，請求撤銷該《批覆》。鄭州中院認為，洛陽市政府對已經被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批覆與熊怡萍沒有法律上的利害關係，熊怡萍不具備原告訴訟主體資格，故裁定駁回熊怡萍的起訴。

三、熊怡萍不服，上訴至河南高院。河南高院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

四、熊怡萍仍不服，向最高法院申請再審，主張其還持有房產證，說明政府沒有徵收其房屋的合法手續，其與《批覆》有法律上的利害關係。最高法院裁定駁回熊怡萍的再審申請。

敗訴原因

法院駁回熊怡萍的起訴的原因在於：

首先，熊怡萍已喪失對案涉房屋及土地使用權享有的物權。《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的徵收決定等生效時發生效力。”《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十三條第三款規定：“房屋被依法徵收的，國有土地使用權同時收回。”

根據上述規定，本案《房屋徵收決定》作出後，該房屋所有權即轉歸國家所有，熊怡萍對其房屋不再享有所有權。而房屋被依法徵收的，國有土地使用權亦同時收回。

其次，熊怡萍不具有提起本案行政訴訟的原告資格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”

本條在原告資格方面所確立的“利害關係”標準，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬於原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。如前述分析，熊怡萍已喪失對案涉房屋及土地使用權享有的物權，其與後續的國有建設用地使用權出讓行為不再具有利害關係，也即喪失了提起行政訴訟的原告資格。

敗訴教訓、經驗總結

前事不忘、後事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：

原土地使用權人對徵收決定和補償行為不服的，可以就徵收決定和補償行為提起行政複議、行政訴訟，以正確的途徑維護自身合法權益，但是原土地使用權人無權就後續的土地使用權出讓行為提起行政訴訟。

相關法律規定

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二十五條第一款 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

《中華人民共和國物權法》

第二十八條 因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的徵收決定等生效時發生效力。

《國有土地上房屋徵收與補償條例》

第十三條 市、縣級人民政府作出房屋徵收決定後應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項。

市、縣級人民政府及房屋徵收部門應當做好房屋徵收與補償的宣傳、解釋工作。

房屋被依法徵收的，國有土地使用權同時收回。

以下為該案在法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”本條在原告資格方面所確立的“利害關係”標準，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬於原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。本案中，再審申請人請求撤銷的是洛陽市政府作出的《批覆》，對於自己提起訴訟的權利基礎，再審申請人主張系基於其享有的土地使用權，並且認為：“其房屋雖被列為徵收範圍，但實際並沒有完成徵收。其還持有房產證，說明政府沒有徵收其房屋的合法手續，故政府無權作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權的批覆，其與該批覆有法律上的利害關係。”但《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的徵收決定等生效時發生效力。”《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十三條第三款規定：“房屋被依法徵收的，國有土地使用權同時收回。”根據上述規定，一旦徵收範圍內的房屋被依法徵收，該房屋所有權即轉歸國家所有，被徵收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的徵收也意味著建設用地使用權的收回，房屋被依法徵收的，國有土地使用權亦同時收回。

原土地使用權人對徵收決定和補償行為不服的，可以透過行政複議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但在房屋被依法徵收之後，由於其享有的國有土地使用權已經消滅，其針對後續的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關係。

在提起本案訴訟之前，再審申請人先已針對徵收決定提起行政訴訟，但生效裁判迄未作出。一審法院認為，“在未有生效判決明確撤銷該徵收決定的情況下，該徵收決定應視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據此對已經被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批覆與熊怡萍沒有法律上的利害關係，熊怡萍不具備本案的原告訴訟主體資格”。

再審申請人對此提出質疑，認為這等於說“違法的行政行為也有效”。本院認為，一審法院的前述論點並不“荒唐”。由於行政行為具有公定力，一經作出，不論合法與否，除因嚴重違法而依法無效外，在未經法定機關和法定程式撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機關、相對人、其他利害關係人以及其他國家機關均具有約束力。徵收決定也是如此，一經作出，不論是否合法，立即發生效力，對作出決定的行政機關和被徵收人都有法律約束力，並直接導致物權變動的法律效果。當然，正如二審裁定所言：“如以後該決定被依法撤銷，熊怡萍自可根據新的事實另行起訴。”但對於本案而言，原審法院裁定駁回起訴並無不當，再審申請人的再審理由並不成立。

案件來源

熊怡萍與洛陽市人民政府再審行政裁定書，［最高人民法院（2017）最高法行申1168號］。

延伸閱讀

認定土地被徵收後原土地使用權人與後續的土地出讓行為無利害關係的案例：

案例1：

吳紅博、吳立波土地行政管理（土地）再審審查與審判監督行政裁定書［最高人民法院（2017）最高法行申770號］認為，“本案的核心爭議是再審申請人吳紅博、吳立波與再審被申請人東營市政府為西郊公司頒發297號證的行政行為是否具有利害關係。經原審法院查明，山東省人民政府於2005年12月作出魯政土字〔2005〕1412號《關於東營市2005年第六批次城市建設用地的批覆》，徵收東營區史口鎮土地393524平方米。再審被申請人於2007年6月作出東政土批字〔2007〕51號《關於向東營市西郊鐵路貨場有限責任公司出讓國有土地使用權的批覆》，同意將其中的208329平方米的國有建設用地使用權出讓給西郊公司。在山東省人民政府所作上述批覆生效後，涉案土地即被徵收為國有，

再審申請人主張的其使用該地的合法權益亦因徵收行為的作出而終止。在再審被申請人於2008年6月為西郊公司頒發297號證時，再審申請人與該頒證行為的利害關係便因土地徵收行為產生的法律效果而阻斷。

且再審申請人亦未向本院提交其他有效證據證明其合法權益受到侵犯，故一、二審法院認定再審申請人與被訴行政行為無利害關係並無不當。再審申請人所提再審申請理由不能成立，本院不予支援。”

案例2：

陳啟彬與啟動市國土資源局再審複查與審判監督行政裁定書［江蘇省高階人民法院（2015）蘇行監字第00360號］認為，“涉案土地於2010年11月由江蘇省人民政府蘇徵地（2010）6158號《關於批准啟東市城鄉建設用地增減掛鉤建新區第1批次（2010年度）建設用地的通知》批准徵收，

徵收后土地性質轉為國有，原土地使用權人的利益應當透過法定程式得到安置補償。原審法院認定啟東市國土局在土地徵收後將國有土地使用權出讓給開發公司，該土地出讓行為與原土地使用權人沒有法律上利害關係，對其權利義務不產生實際影響，陳啟彬不具有本案原告主體資格並無不當。

陳啟彬以其對啟東市國土局的土地出讓行為具有監督權主張本案的訴權，該主張不能成立。因《最高人民法院關於土地的實際使用人對行政機關出讓土地行為不服可以作為原告提起行政訴訟問題的答覆》系最高人民法院的個案答覆，且案情與本案並不相同或類似，故該答覆對本案不適用。”

案例3：

王文強與山東省人民政府行政複議二審判決書［山東省高階人民法院（2014）魯行終字第33號］認為，“本案中，上訴人王文強的養豬場所在的土地原屬於菏澤市丹陽辦事處趙王李社群（原趙王李村）的集體土地，經省政府魯政土字（2010）1986號批覆，已經批准該宗土地徵收為國有土地。上訴人在上訴中已經表明，其並非對地上物的補償標準不服，而是對於沒有按照法律規定進行徵地程式和補償而直接收回土地、出讓土地的行為違法不服。因此，上訴人王文強申請行政複議的是菏澤市人民政府作出菏政復（2011）l0號批覆，同意將涉案國有土地使用權進行公開出讓的行為。

批覆國有土地使用權公開出讓行為與行政徵收行為並非同一法律行為，菏澤市人民政府作出批覆，同意將涉案國有土地使用權進行公開出讓，是在涉案土地已經被徵收，土地性質由集體轉變為國有之後。行政徵收行為對後續行為具有阻斷作用，上訴人王文強作為原土地使用權人，在涉案土地被徵收為國有之後，與之後的批覆國有土地使用權公開出讓行為不再具有法律上的利害關係。

被上訴人省政府據此認定申請人王文強對菏政復（2011）10號批覆申請行政複議，不符合《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條規定的受理條件，駁回其行政複議申請，並無不當。一審法院判決認可被上訴人省政府出的魯政復駁字（2013）227號《駁回行政複議申請決定書》符合法律規定，本院亦予以支援。”

案例4：

彭文志、汪傳朝、汪傳江、彭文軍訴安徽省人民政府行政複議二審行政判決書［安徽省高階人民法院（2016）皖行終543號］認為，“根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，行政複議申請人與具體行政行為應當有利害關係。宣城市人民政府作出的210號《批覆》系土地被徵收後，行政機關針對該土地作出的批准出讓行為。對於原土地使用權人而言，對其權利義務產生直接影響的是土地徵收及補償安置行為。上訴人彭文志等四人認為其所使用的土地在721號《批覆》確定的徵收範圍內，其對該批覆不服，已經向安徽省人民政府申請行政複議並被受理。在此情形下，

徵地批覆作出後的批准出讓行為與上訴人並無直接的利害關係。安徽省人民政府以上訴人的申請不符合受理條件為由，作出駁回其行政複議申請的決定並無不當。

上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支援。”

案例5：

茂名市金泓發展有限公司與茂名市人民政府行政不作為糾紛二審行政裁定書［廣東省高階人民法院（2014）粵高法行終字第244號］認為，“本案爭議土地已經茂名市中級人民法院作出民事判決，並於2009年7月20日裁定其使用權歸屬茂名市土地儲備中心。茂名市國土資源局據此收回土地系協助執行法院生效裁判行為。

土地是否再出讓，以及出讓後是否仍有剩餘土地與原土地使用權人金泓公司無利害關係，金泓公司已不具有向原審法院提起訴訟，請求將涉案土地登記於其名下、並向其頒發國有土地使用權證的主體資格，故依法應裁定駁回上訴人金泓公司的起訴。

原審判決駁回上訴人金泓公司的訴訟請求不妥，本院依法應予以糾正。”

案例6：

陳建英與湖州市人民政府、浙江省人民政府行政批准、行政複議二審行政裁定書［浙江省高階人民法院（2016）浙行終714號］認為，“《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款規定，行政訴訟法第二十六條第二款規定的‘複議機關決定維持原行政行為’，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。被上訴人浙江省人民政府就上訴人陳建英對涉案的湖土劃字［2011］第38號建設用地批文提出的行政複議申請，於2015年12月30日作出的浙政復［2015］427號《駁回行政複議申請決定書》，該決定書以‘國有土地的再行出讓與原土地使用權人沒有法律上的利害關係，申請人的申請不符合受理條件’為由，駁回了上訴人的行政複議申請。故上訴人將被上訴人湖州市人民政府作出的湖土劃字［2011］38號建設用地批准檔案與浙江省人民政府作出的浙政復［2015］427號《駁回行政複議申請決定書》一併提起訴訟，顯然不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項規定的受理條件，故對上訴人的起訴應予駁回。且上訴人涉案房屋原使用的位於湖州市清河河嘉園保障性安居社群二期工程用地範圍內的集體土地，2005年11月15日經浙江省人民政府批准（浙土字［B2005］第10451號）被徵為國有，

上訴人原使用的集體土地被徵為國有後，上訴人與涉及該土地的後續批准行為不具有法律上的利害關係。鑑於此，原審法院駁回上訴人的起訴，結論正確，依法應予維持。”

案例7：

程保芳與信陽市人民政府資源行政管理-土地行政管理二審行政判決書［河南省高階人民法院（2015）豫法行終字第00049號］認為，“《關於收回五星鄉大拱橋村、平西村部分國有土地使用權的批覆》（信政土（2005）3號）已被本院判決確認違法並保留法律效力。根據《物權法》第二十八條關於因人民政府徵收決定導致物權變更的，自人民政府徵收決定生效時發生法律效力的規定，該批覆產生的法律效果為自該收回土地使用權批覆生效之日起涉案土地被依法作為國有土地收回土地使用權，程保芳作為原土地使用權人因該收回土地使用權批覆的生效，與信陽市人民政府產生安置補償或者損失賠償關係。

至於信陽市人民政府在收回程保芳土地使用權之後作出本案被訴批覆將土地使用權出讓給中鐵公司，並批准同意為其頒證的處置行為，均不侵犯程保芳的合法權益。程保芳要求撤銷被訴批覆的理由不能成立，依法不應得到支援。

”

脆殼蝸牛2017-12-11 20:30:16

土地徵收會給予被徵收人補償，收回或徵收後的國有土地所有權歸國家所有，國家透過二級市場出讓使用權與原土地使用權人無利害關係，所有不能對出讓行為提起訴訟。

也就是說跟你存在利害關係，損害了你的合法權益你才具備訴訟資格。你可以訴原徵收行為